Photo by History in HD on Unsplash
美國在世界的霸權地位,在這二十幾年來,是否發生了變化?2016年川普以「民粹的力量」進入白宮,承諾的外交政策改革,真有讓美國的情況好起來嗎?

儘管存在政黨立場的差異,美國「外交政策共同體」的一個關鍵特色在於它是一個社群,尤其是在最高層級的那群人之間。許多主要成員都認識彼此,所參與的活動與組織也互相重疊。在這麼多的組織之間,界線是可穿透的,而這個共同體的頂尖人物通常在生涯過程中曾經為不同的組織工作過,有時候甚至是同時為多個組織服務。

通往高位的途徑

舉例來說,一個典型的外交政策生涯可能會從華爾街或學術界起家,過渡到一段擔任公職的時期,然後進入智庫或甚至是新聞業工作。還有另一個可能性一樣高的軌跡是從政府職位開始,接著進入學術界、智庫,或是私部門,直到生涯較後期再回到政府部門工作。另一個人或許會是在私部門、學術界或新聞業爬到高位之後,再以其聲譽為基礎開啟一段公職生涯,或是利用在商業活動中所積攢的財富去資助研究型或遊說型機構,以推動與他個人相符的政治觀點。有些人則會同時盤踞多個位置:在大學教書、在華府的某個智庫做為短期研究員,並且為政府機關、官員或營利組織提供私人的顧問服務。

外交政策共同體內部也是呈現高度連結的網絡,主要成員透過私人關係及彼此間共同參與的團體與活動而互相連結。資深要角通常在私底下都互相認識,也透過名氣而認識其他傑出人物,並且在職業和社交領域中擁有極高重覆性。還有知名的「權勢伴侶」,例如記者夫妻彼得.貝克(《紐約時報》)和蘇珊.葛拉瑟(《外交政策》、Politico新聞網站和《紐約客》);新美國安全中心共同創辦人暨前國務卿助理庫特.坎貝爾和前財政部副部長莉奧.布蘭納德(;或是前助理國務卿維多莉亞.紐蘭和新保守主義權威羅伯特.卡根。

在外交政策共同體內,欲通往一個顯著高位的途徑是充滿機遇且沒有正式的先決條件。醫生、律師、會計師和其他專業人士必須投入多年的正式學習,並通過嚴謹的認證測驗,但是外交政策領袖需要的只是與成功的政治人物建立緊密關係,或是在這個現存的共同體內部獲取穩固的聲譽。舉例來說,前國家安全顧問多尼隆為多位民主黨擁護者工作過,並且與國務卿克里斯多福在同一家律師事務所共事過,而柏格則是自從一九七二年的喬治.麥戈文競選期間就與柯林頓建立私交了。

跟多數人一樣犯錯比獨善其身來得好

美國前駐印度大使布萊克威爾的職涯就提供了我們一個顯著但並不稀奇的例子,表現出外交政策共同體的成員可以如何形塑觀點和政策,不論他們在哪個環境中工作。布萊克威爾曾是季辛吉的門徒,這位前外交官在哈佛大學甘迺迪學院執教多年,且為小布希在二○○○年總統選舉競選期間的顧問團成長之一。在小布希任內做為駐印度大使,布萊克威爾協助策劃一項範疇廣闊的美印安全夥伴關係,並支持於二○○八年簽訂之極具爭議的美印民用核技術協議。隨後他在小布希任內的國家安全會議服務,主責伊朗事務,並試圖確保伊亞德.阿拉維被任命為臨時政府總理。卸下公職之後,布萊克威爾成為遊說型企業Barbour Griffith & Rogers 的總裁,繼續推動他在擔任公職期間所支持的政策(包括與印度更緊密的關係以及阿拉維在伊拉克的競選身分)。日後,他又在外交關係協會獲任命為亨利.季辛吉資深研究員,並且持續寫作、演講,以及為政治人物提供外交事務不同面向的顧問服務。布萊克威爾一生皆為共和黨員與忠誠的國際主義分子,從早期就發聲反對川普,協助號召認為川普不適合入主白宮的前共和黨官員在二○一六年競選期間發表數封公開信。

布萊克威爾的例子說明了外交政策共同體的重要成員無論在什麼單位工作,皆可施展他們的影響力,很大一部分原因在於他們的經驗豐富、關係良好,並且被在上位者所尊重。然而,這個環境也創造了強大的服從誘因。由於職涯的成功首要必須仰賴自我的聲譽,想要往上爬且持續施展影響力的人必須承受痛苦,以維持在民意可以接受的範圍之內。《金融時報》的華盛頓特派記者艾德華.魯斯觀察道:「今日的氛圍讓持反對意見者很難在政府體系內晉升。跟多數人一樣犯錯要比獨善其身來得好些。」這種服從的壓力也有助解釋,為何明顯採取不同政治取向的華府智庫有時候會一起贊助相同的活動:目標是要盡可能吸引愈多受眾,而它們之間分歧的範圍經常要比我們所以為的來得少。

諷刺的是,在這個世界裡往上爬不會讓多數人擁有更大的空間採取較不受歡迎的立場,或是誠實說出他們心中所想。真要說起來,服從的壓力會隨著一個人愈靠近權力核心而變得愈沉重。在大學校園裡的學者(尤其是終身職的學者),以及任何不渴望公職的人會擁有較大的自由去挑戰時下普遍的共識,有時候甚至因為這麼做而受到獎勵。相反地,渴望在華府當局內部往上爬的人會較傾向於隨波逐流。因此,我們應該並不意外地發現在權力核心或是主導華府內部論述的主要智庫當中,幾乎沒有什麼聲浪反對二○○三年的伊拉克戰爭。

「美國霸權對於美國和世界都有好處」

在此還有一個重要的個人層面。成為一名受尊敬且人脈佳的外交政策共同體成員,可以為自己打開許多扇門、獲得地位、創造賺錢的機會,並且充實自我價值感。擁有白宮出入通行證或是通過極機密的身家調查是一件很酷的事情,獲得一個如外交關係協會如此菁英的組織提名為會員,也是令人感到愉悅之事。不論是參與其他外交政策貴賓也出席的會議,或是被邀請擔任國家情報委員會的顧問,在在令人感受到自己是「知悉機密的」,這是多麼令人陶醉的經驗──尤其是當你既年輕、具野心、有些不穩定,且渴望出人頭地時。然而,隨著地位升得愈高,眼前的利益就愈大,身旁同夥的身分也愈是尊貴,所以避免走上任何一步可能會害得你墜落的誘因也就愈加強烈。鑒於這些人曾經付出多少辛苦才登上巔峰,並不難理解為何外交政策當局的多數成員會竭盡可能地保住自己的地位。如此意謂著維持他們的聲譽完整無缺,並且確保他們的想法與建言「保持在主流界限之內」(至少在公開場合中)。

當然了,社群認同感和服從的壓力無法阻止個人的敵意、戰略上的分歧,以及許多咄咄逼人的內訌在外交政策界裡發生,即使是那些在多數政策議題上總是站在同一陣線的人之間也是如此。外交政策當局裡的個人經常互相競爭,以攀上公職生涯的長梯,而他們無可避免地會希望自己所聚焦的特定議題會獲得更多的關注與資源。由於高階職位稀少,資源也是有限的,即使是同樣信仰自由主義霸權的人們之間,也一點都不缺少暗中算計、自我推銷和激烈競爭。

有時候在這群菁英之間,也會針對美國政策應有的樣貌產生深刻且真實的分歧爭議──例如,伊朗的核協議或是干預敘利亞內戰的功勞。不過,這些爭議都是發生在一個更廣泛的意見氛圍中,即美國霸權與積極的全球領導對於美國和世界都有好處。

要澄清的一點是:大多數的外交政策專家都是真正的愛國者,試圖讓這個世界變成更美好的地方,至少他們會這樣定義。不過,在美國野心勃勃地追求其全球議程的過程中,他們也都懷抱著明顯的個人利益在裡頭。美國政府在海外愈忙碌,就會創造出愈多的外交政策工作給這些專家們,國家財富也會有愈大的份額貢獻給全球問題,而這些專家的潛在影響力也會隨之水漲船高。一套更緊縮的外交政策會讓整個外交政策共同體較沒有可行之事,削弱他們的地位與聲望,降低在高等教育學府教授外交政策的重要性,甚至可能會導致一些傑出的慈善家減少在這些議題上投注的金援。從這層意義上看來,自由主義霸權和無止息的全球行動主義為整個外交政策共同體構築出了一套確保完全就業的策略。

>>本文摘自《以善意鋪成的地獄:菁英的僵化和霸權的衰落,重啟大棋局也注定失敗的美國外交政策》


tk6738ixRj6X3yqVdb_j8g

史蒂芬.華特(Stephen M. Walt)

現任哈佛國際關係教授。評論文章常見於重量級外交刊物《外交政策》(Foreign Policy)。著有《同盟的起源》(The Origins of Alliances)、《革命與戰爭》、(Revolution and War)、《馴服美國力量》(Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy)等書。