Ketut Subiyanto
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重塑財政民主

二○一六年九月二十六日晚間,前國務卿希拉蕊.柯林頓(Hillary Clinton)和贏得共和黨黨內初選的知名實境秀主持人唐納.川普(Donald Trump),堂堂展開第一場總統大選辯論。希拉蕊旗開得勝,明顯占了上風。此時已是共和黨候選人的川普相當緊張,但又激進地不時打斷對手的論述。相較之下,準備充分的民主黨籍候選人希拉蕊則顯得氣定神閒,並獲得高度讚賞。不過,當場上的辯論突然轉向租稅議題時,情勢出現了微妙的轉變。

川普打破他自一九七○年代初期以來拒絕公布所得稅申報資料的慣例,宣稱美國國稅局正在稽查他的稅務,藉此影射國稅局意圖妨礙選舉。希拉蕊一見機不可失,隨即引誘作為億萬富翁級房地產開發商的川普,談論他多年來繳的稅有多麼微不足道:「他唯一可查考的所得稅申報資料,就是他當年為了爭取賭場執照而申報的資料,而這些資料顯示他並沒有繳納任何聯邦所得稅。」川普驕傲地承認這個事實,說道:「這顯得我很聰明。」希拉蕊並未趁勢追擊。儘管她在辯論場上以冷靜客觀的姿態,精闢闡述她為這個國家設想的租稅法規矯正方案(這是她從技術官僚的角度審慎權衡後,精心打造的創新解決方案),但她最終並未爭取到一展抱負的機會。

在政治上,「那顯得我很聰明」是一句狡猾但精明的台詞。美國最有錢的富豪之一主動公開承認他完全沒有繳稅一事固然荒唐至極,卻也增強了川普競選陣營的核心敘事:大權在握的華盛頓特區權勢集團已將整個國家搞得敗壞不堪。一如其他所有事物,租稅法規也遭到這個權勢集團以不正當手段操縱。從川普的回答隱約可看到雷根的影子─雷根曾將稅法比為「日常的攔路搶劫行徑」。川普和雷根雙雙認為,努力不懈追求私利的行為,有助於促進所有人的繁榮興盛。他們也都相信,資本主義能利用人類的貪婪,實現更大的福祉。而根據這個邏輯,租稅是一種障礙,規避租稅則是「為所當為」。

然而,那一句「那顯得我很聰明」,也暴露出這個意識形態的矛盾。努力不懈追求私利的行為,會摧毀信任與合作的規範,而信任與合作是支撐每一個繁榮社會的根本支柱。若沒有可讓川普的摩天大樓和世界上其他地方維持聯繫的基礎建設、沒有輸送那些大樓的廢棄物的下水道系統、沒有教導川普御用律師如何讀書識字的老師,且沒有幫助川普保持身體健康的醫師與公共研究(遑論保護他的財產的法律和法院),川普本人只會是一個無名小卒,不足以成就大事。「放任所有人為所欲為完全不加以約束」,絕對無法讓各地的社區繁榮興盛,事實正好相反,真正促成繁榮興盛的是合作與集體行動。而若沒有租稅,就不會有合作、不會有繁榮,不會有休戚與共的命運,甚至不會有一個需要總統的國家。

川普的大話透露出美國社會的敗壞風氣之一。當有錢人不貢獻國庫的行徑變得天經地義、當一個總統候選人堂而皇之地承認他不繳稅,而他的對手也未能對他的不繳稅提出明確的解決方案等,意味這個國家的租稅系統─所有民主社會的最重要機構─已經失靈。

我們寫這本書是期許能實現兩個目標:其一是了解美國究竟如何會陷入這一團糟的狀態;其二是幫助矯正這個亂象。

不公不義的勝利

川普候選人的坦白雖只被當成茶餘飯後的趣聞,那句台詞卻也代表著美國全新不公不義的證據之一。即使最富裕的美國人的所得因來自全球化的報酬大幅成長而暴增,即使他們的財富遽增到空前高的水準,他們的稅率卻反而下降。在此同時,勞動階級則面臨工資停滯、勞動條件急速惡化、債務節節高升,而租稅卻增加的窘境。一九八○年起的租稅系統讓市場經濟的贏家變得更富裕,而只能透過經濟成長實現微薄報酬的人,則變得更加貧窮。

每一個民主國家都必須就政府的適當規模與理想的租稅累進性(progressivity)程度進行辯論。個人和國家有時難免受歷史與國際經驗、統計數據和抽象的推理等情報影響,改變原本對這些議題的觀點,這天經地義。不過,過去幾十年的租稅政策變化是那類明智辯論與商議的結果嗎?超級富豪租稅的迅速降低,是否符合整個美國社會的期待?

我們對此深感懷疑。過去幾十年的某些租稅變化是蓄意的選擇。不過,有更多變化是在被動的情況下發生,包括:避稅產業─這個產業協助隱匿所得與財富─的爆發性成長;跨國企業善加利用隨著全球化而產生的新漏洞來自肥;國際間的租稅競爭(tax competition,國與國之間為爭取稅收而展開的競爭)壓力促使各國爭相降低稅率,最終形成一個惡性循環。換言之,美國稅制的多數變化並不是導因於一般人突然普遍愛好豁免有錢人的稅賦,而是幾股主流動力共同作用下的結果,無奈選民在這當中並沒有使力的餘地。姑且不論減稅能否產生正面的經濟效應,過去幾十年間的種種劇變,大致上都不是導因於知識淵博的全體公民的理性商議與選擇。最重要的是,租稅不公不義的勝利是對民主的一種否定。

本書第一部分內容要先述說這個巨大轉變的由來。這個故事並不是要描述左派與右派之爭,也不是要解釋保守主義者(主張小政府)如何戰勝自由分子(主張分享財富)。這個故事旨在說明新政時期所建立的稅制如何一步步遭到敗壞。我們發現,在新政的稅制一步步遭到敗壞的過程中,每一個階段的發展型態都如出一轍。每一個階段的開始都是由一場突然爆發的避稅潮揭開序幕;接著是政策制訂者放任避稅情勢惡化,對看似戰無不克的對手─租稅庇護所(tax shelter,譯注:用以降低納稅金額的合法手段)、全球化、租稅天堂、金融不透明等─束手無策;最後,各國政府也都屈服於「無論如何都不可能課到最有錢的國民的稅」假象,一步步降低稅率。

為了了解這個不公不義的現象,並了解究竟是哪些選擇(與不選擇)導致不公不義獲得勝利,我們進行了非常深入的經濟研究。我們引用了一整個世紀的統計數據,從中估算自一九一三年以來,美國從一貧如洗的窮人到億萬富翁的每一個社會族群分別繳納了多少稅金。我們的數據序列包括民眾繳納給聯邦、州與地方政府的所有稅金:聯邦所得稅、當然還包括州所得稅、大量的銷售與貨物稅、企業所得稅、商用與住宅財產稅(property taxes)以及薪資稅(payroll tax)等。「家庭繳納的稅金」和「公司行號繳納的稅金」之間的差異沒有意義:因為追本溯源,所有稅金都是人類繳納的,而我們的研究將超過一個世紀的所有稅金,全部分派給每一個活著的人。

我們採用的研究方法是一個系統化的方法。川普總統或許吹噓他沒有繳很多稅,但其他有錢人也是如此嗎?川普只是個異數嗎?或者他是某個更廣泛現象的例子之一?個別的案例可能讓更多人體察到富人不繳稅的現象,但不管這些個案有多麼令人瞠目結舌,都無法讓我們了解整個社會的普遍狀況。為了研究稅制的變化及其寓意,我們根據一個首尾一貫的框架,有條不紊地將各種可用的證據結合在一起,這些證據包括:所得稅申報書表;租稅稽查結果;家庭調查數據;美國跨國企業透過境外子公司認列之盈餘的報告;總體經濟資產負債表,以及國民會計帳與國際帳。經濟統計數據絕對不完美,我們採用的統計數據也自有其極限(我們會在適當時機對此提出評論)。但整體而言,將這些數據結合在一起後,哪些選擇、法律和政策助長了租稅的不公不義,便漸漸變得一目了然。

這個包羅萬象的視角─多年來研究美國經濟的成果─讓我們得以全盤研究美國租稅系統的累進性的長期變化,到目前為止,沒有任何政府機關或研究機構有能力進行這樣的研究。這些數據首度揭露了近幾十年間租稅累進性變化的規模,包括川普就任總統一事的後續影響。

大致上的情況是這樣的:一九七○年時,最有錢的美國人繳納的總稅額(包含所有租稅)是他們的所得的五○%以上,這是勞動階級個別民眾同一比率的兩倍。但到二○一八年的川普租稅改革後,億萬富翁的稅金支出(譯注:占其所得的比率)已低於鋼鐵工人、學校教師與退休老人,這是百年來首見。有錢人的租稅回落到一九一○年代以後未曾見過的低點,而當年政府的規模只有目前的四分之一。這樣的變遷讓人感覺好像一整個世紀的財政歷史被一舉勾消。

>>本文摘自《不公不義的勝利:如何扭轉貧富不均?資本主義與租稅正義的民主激辯》


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伊曼紐爾・賽斯( Emmanuel Saez)

加州柏克萊大學經濟學教授、公平發展中心主持人,世界不平等實驗室協同主持人,曾獲克拉克獎章及麥克阿瑟獎。與皮凱提合著《租稅革命:二十一世紀的所得稅》。

加柏列・祖克曼(Gabriel Zucman)

倫敦政治經濟學院助理教授、加州柏克萊大學的研究員,正巧在全球陷入2008以來金融海嘯的時候開啟其學術研究生涯,被法國《世界日報》譽為「新潮流經濟學」的代表人物之一。師承法國知名經濟學者、《二十一世紀資本論》作者皮凱提,兩人長年致力於研究全球財富分配議題,引領注重實務與應用的經濟學新趨勢。祖克曼被媒體形容為「財富偵探」,他的專長是找出超級富豪們藏匿在避稅天堂的財富,並設計出一套向富豪課稅的方法。著有《富稅時代》。